martes, 24 de marzo de 2020

FUNCIONES DEL ESTADO: Ejercicio de función administrativa por parte del Poder Judicial;

Caso "Cech, Vilma Edith", Tribunal Superior de Justicia, 1996.
Doctrina del fallo: Cuando el Poder Judicial, en este caso el Tribunal Superior de Justicia, actúa como órgano de "superintendencia" y ejerce su potestad disciplinaria sobre los empleados judiciales, no está realizando función jurisdiccional, sino que está desempeñando función administrativa, la cual es plenamente revisable por el fuero contencioso administrativo en sus aspectos jurídicos.

Fallo completo:

SENTENCIA NUMERO: SESENTA Y DOS
En la Ciudad de Córdoba, a los veintitrés días del mes de Diciembre de mil novecientos noventa y seis, siendo las once.horas, se reúnen en Acuerdo Público los Sres. integrantes del Tribunal Superior de Justicia, Dres. María Esther Cafure de Battistelli, Hugo Alfredo Lafranconi, Adán Luis Ferrer, Aída Lucía Teresa Tarditti, Ildefonso Manso, Armando Segundo Andruet (h) y Abraham Ricardo Griffi, bajo la presidencia de la primera, a fin de dictar sentencia en estos autos caratulados: "CECH, VILMA EDITH C/ PROVINCIA DE CORDOBA - PLENA JURISDICCION - CUESTION DE COMPETENCIA" (Expte. Letra "C", N° 10, iniciado el seis de Diciembre de mil novecientos noventa y cinco), en los que corresponde dictar sentencia con motivo del planteamiento de una cuestión de competencia en los términos del art. 12 de la Ley 7.182, entre el Tribunal Superior de Justicia, a raíz del dictado del Acuerdo N° 10 de fecha diecisiete de marzo de mil novecientos noventa y cinco, y la Cámara Contencioso-administrativa de Primera Nominación, la cual por Auto Interlocutorio Número Doscientos treinta y uno, de fecha veintitrés de Noviembre de mil novecientos noventa y cinco, resolvió: "1.- Establecer que la presente causa integra la competencia de este Tribunal, conforme a lo dispuesto por el art.178 de la Constitución de la Provincia y los arts.1°, 4°, 6°, 8° y 10° de la Ley 7.182. 2.- Considerar al Acuerdo N° 10/95 del Excmo. Tribunal Superior de Justicia como el planteamiento de una cuestión de jurisdicción, en los términos del art.12 de la Ley de la Materia. 3.- Elevar las presentes actuaciones al Excmo. Tribunal Superior de Justicia (Secretaría Contencioso-administrativa), a fin de que se resuelva el incidente planteado".--------------------------

Conformado el Tribunal Superior de Justicia con nuevos miembros e integrado con Sres. Vocales de Cámara por apartamiento de los Sres. Vocales que dictaron el acto administrativo impugnado en autos, se procede a fijar las siguientes cuestiones a resolver:--------------------------

PRIMERA CUESTION: ¿Qué Tribunal es competente para tramitar y resolver la demanda contencioso-administrativa planteada en autos?.-------------------------------------------------

SEGUNDA CUESTION: ¿Qué pronunciamiento corresponde?.-------

Conforme al sorteo que en este acto se realiza, los Sres. Vocales votan en el siguiente orden: Doctores Hugo Alfredo Lafranconi, María Esther Cafure de Battistelli, Adán Luis Ferrer, Aída Lucía Teresa Tarditti, Armando Segundo Andruet (h), Abraham Ricardo Griffi e Ildefonso Manso.-----------------------------------------------------
A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR HUGO ALFREDO LAFRANCONI, DIJO:----------------------------------

I.- A fs. 9/16 Vilma Edith Cech promueve demanda de plena jurisdicción en contra de la Provincia de Córdoba a fin de que se declare la nulidad del Acuerdo N° 34, dictado por el Tribunal Superior de Justicia con fecha veintisiete de Septiembre de mil novecientos noventa y cuatro, y del Acuerdo N° 43, emanado del mismo órgano con fecha diez de Noviembre de mil novecientos noventa y cuatro, éste último confirmatorio de aquél, peticionando se ordene su reincorporación al cargo que ostentaba en el Poder Judicial, con el reconocimiento de antigüedad a todos los efectos, y los ascensos que en derecho le hubieran correspondido. Reclama igualmente, el pago de los daños y perjuicios ocasionados por la medida segregativa ilegítima.-------------------------------------------------

II.- Impreso el trámite de ley, y requerida por el a-quo el envío de las actuaciones administrativas producidas con motivo de los actos impugnados (fs. 19), el Sr. Vocal del Tribunal Superior de Justicia Dr. Daniel Pablo Carrera remite al Inferior (fs.34) copia del Acuerdo N°10 dictado por el Alto Cuerpo el día diecisiete de Marzo de mil novecientos noventa y cinco, por el que se resuelve: "1.- Hacer saber al Señor Presidente de la Excma. Cámara en lo Contencioso Administrativo de Primera Nominación, Domingo Juan Sesin, que debe adoptar los recaudos y proveídos pertinentes para terminar el trámite de los autos...dado que la materia de los mismos es de exclusiva y excluyente competencia de este Tribunal Superior de Justicia, a cuya Secretaría en lo Penal deberán remitirse los autos de referencia, a sus efectos" (fs. 22/26).--------------------

III.- Antes de introducirnos en la resolución del conflicto de jurisdicción planteado, considero atinente precisar que no corresponde sea encuadrado el mismo como una cuestión de competencia que, conforme a prerrogativas constitucionales deba resolver el Tribunal Superior de Justicia en forma originaria, exclusiva y en pleno, conforme a la prescripción del art. 165 inc. 1°, apartado "b", y su similar art. 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (N° 8435).----------------------------------------

La referida normativa estatuye en forma explícita que el Alto Cuerpo tiene competencia para conocer y resolver "...cuestiones de competencia entre Poderes Públicos de la Provincia, y en las que se susciten entre los Tribunales Inferiores, salvo que éstos tengan un superior común". El párrafo transcripto permite concluir que ningún Tribunal Inferior puede plantear en estricto derecho un conflicto de jurisdicción al Máximo Organo judicial de la Provincia, aunque cabe reconocer que el Inferior pueda alegar razones de mérito para entender que un determinado asunto corresponda a su jurisdicción, en cuyo supuesto la resolución definitiva corresponderá al Tribunal Superior de Justicia.--------------------------------------------------
IV.- Efectuada dicha aclaración, y a los fines de una correcta dilucidación del planteo, estimo pertinente determinar en el sub-examen cuál es la naturaleza jurídica de los Acuerdos N° 34 y N° 43, esto es si el Tribunal Superior de Justicia ha actuado ejerciendo facultades de Administración contempladas en el art. 166 inc. 2°, 6° y 8° de la Constitución Provincial como poder administrativo, revisable judicialmente por la vía contencioso-administrativa -art. 178 ib. y art. 1° de la Ley 7.182- o si por el contrario, la aplicación de sanciones disciplinarias debe enmarcarse como ejercicio de función jurisdiccional de naturaleza penal, integrativa del Derecho Penal, y por ende, exentas de control judicial posterior.-- IV.1.- Resulta prioritario a los fines indicados, analizar el esquema de funciones atribuído al Poder Judicial en la Constitución de mil novecientos veintitrés, y en la que nos rige actualmente.-------------------------- Cabe referir en este sentido, que a partir de la reforma de mil novecientos ochenta y siete, los constituyentes condensaron, en el afán de simplificar el sistema, en dos dispositivos, sendos ámbitos de actuación del Máximo Tribunal de la Provincia, a saber: a) Las funciones judiciales o estrictamente jurisdiccionales contempladas en el art. 165, en el cual se especifica la competencia originaria y exclusiva del más Alto Cuerpo -inc. 1°-, y la derivada -incs. 2°, 3° y 4°; b) Las funciones meramente administrativas, plasmadas en el art. 166 ib. Los constituyentes denominaron a las primeras "competencia", y a las que debe cumplir como órgano administrativo "atribuciones". Ahora bien, la Carta Magna sancionada en mil novecientos veintitrés contenía un esquema más disperso, pues las facultades de administración se encontraban reguladas en varias normas. Así, en el art. 133 otorgaba al Tribunal Superior "La Superintendencia en toda la Administración de Justicia...", sin efectuar referencia a otra atribución, pero en el art. 137 preveía otras facultades del mismo género: "El Superior Tribunal de Justicia nombrará y podrá remover los empleados inferiores judiciales. Además de su reglamento interno, dictará otro general para los juzgados subalternos. Avisará al Poder Ejecutivo el número y propondrá las dotaciones de los empleados que resulten necesarios para el ejercicio del Poder Judicial...".----------------------------------------
Si bien la instrumentación en distintas normas podría inducir a pensar que la facultad de aplicar sanciones disciplinarias es de naturaleza penal, es indudable que las mismas son integrativas e inherentes a la facultad de "Superintendencia" que por expresa prescripción constitucional corresponde al Tribunal Superior de Justicia. Los constituyentes han condensado en una sola norma -art. 166 ib.- todas aquellas atribuciones que son naturales del poder administrador para un adecuado y correcto "gobierno" interno del Poder Judicial.------------

El vocablo "Superintendencia", de acuerdo al Diccionario de la Real Academia Española, significa "suprema administración de un ramo", interpretación que, aplicada a este ámbito, debe entenderse como el cúmulo de potestades propias e indispensables para la administración interna de la justicia, entre las que cabe mencionar, la de designar y remover a los empleados judiciales, aplicar sanciones disciplinarias a magistrados, funcionarios y empleados, atribuciones incluidas explícitamente en el art. 12, incs. 3°, 4° y 5° de la Ley Orgánica del Poder Judicial (N° 8.435).------------------------------------------------ Conviene destacar aquí que, partiendo de una concepción objetiva o material, se califica la actuación del estado analizando la naturaleza jurídica de la actividad, es decir, por el contenido del acto prescindiendo del órgano del cual emana la gestión.Por lo tanto, y desde este punto de vista, puede haber función administrativa no sólo en la actividad que despliega el Poder Ejecutivo, que es quien más específicamente desarrolla labor puramente administrativa, sino también en aquellos otros dos poderes (Legislativo y Judicial), quienes también al margen de su actividad propia, realizan funciones administrativas.--------------------------------- En este contexto de ejercicio puramente administrativo, el art. 166 de la Constitución de la Provincia confiere al Tribunal Superior de Justicia, entre otras, las siguientes atribuciones:" 6. Aplicar sanciones disciplinarias a magistrados, funcionarios y empleados judiciales, de conformidad al régimen y procedimiento que se fije..., 8. Remover a los empleados judiciales...".----- Estas potestades resultan así propias del poder administrador, a fin de asegurar la observancia del régimen u ordenamiento jurídico imperante dentro de la organización interna del Poder Judicial. En consecuencia, "...la potestad disciplinaria es interna de la Administración, y se aplica a los agentes de ésta. Tiene su límite dentro de la misma Administración y su objeto es, como dijimos, sancionar las infracciones de los agentes por acciones u omisiones en el ejercicio de sus funciones..." (Manuel María Diez, Derecho Administrativo, T.I., Pag. 224 y 225, Edic. Plus Ultra - 1974).---------------------------------- Asimismo, "...Las sanciones disciplinarias tiene naturaleza administrativa, no penal. Resultan del poder de supremacía de la Administración Pública emergente de la relación de empleo público. La facultad de establecer y mantener el orden jerárquico autoriza al sujeto titular para reprimir las transgresiones al orden de sujeción. Estas sanciones tienen por finalidad mantener la disciplina que el orden jerárquico institucional supone y reprimir las transgresiones a los deberes públicos hacia la Administración, en sus aspectos de diligencia, decoro, fidelidad, obediencia, respeto, moralidad, entre otros. El orden jerárquico es el principio de la disciplina, que está en la base del sistema de la función pública y tiene por objeto la distribución por grados y escalas del ejercicio de las diversas competencias..." (José Roberto Dromi, "El Acto Administrativo", Pag. 197/200 -Instituto de Estudios de Administración Local -Madrid, 1985).-------------------- Añade que:"... La aplicación de las sanciones disciplinarias requiere como presupuesto básico, la existencia de una relación u orden jerárquico que implica de hecho, también, la existencia de un "orden de sujeción", que comprende la estructura funcional de todos los órganos estatales, sean administrativos, legislativos o judiciales..." (autor y obra citados).---------------------
Fiorini, citado por Marienhoff, expresa:"...El órgano judicial no sólo se expresa a través de actos de tipo jurisdiccional, sino también mediante actos "administrativos": verbigracia, cuando designa un empleado, cuando ejerce funciones de Superintendencia, etc...". (Marienhoff, Tratado de Derecho Administrativo - T.I - Teoría General, pag. 37, 3° edición actualizada, Abeledo Perrot, 1982).---------------------------------------------
El Tribunal Superior de Justicia, como depositario del poder de supremacía de la Administración Estatal en el ámbito del Poder Judicial, debe velar por el correcto funcionamiento de la Administración interna del mismo, y la aplicación de medidas disciplinarias es la consecuencia necesaria de la violación al ordenamiento jurídico que rige las relaciones entre la Administración y quienes se encuentran subordinados jerárquicamente. Siendo ello así, la imposición de sanciones a un agente o funcionario público constituye un acto típicamente administrativo, naturaleza que no se altera por la circunstancia de que el procedimiento para la aplicación de las mismas se rija por normas propias del Derecho Procesal Penal.-----------------

Ha de concluirse entonces, que el dictado del Acuerdo N° 34 debe enmarcarse dentro de las atribuciones administrativas conferidas por la Constitución Provincial al Alto Cuerpo como órgano supremo de la organización interna de la Administración de Justicia.------------------ El acto significa ejercicio pleno de función administrativa, en virtud de la relación de empleo público que vinculaba a la demandante, Vilma Edith Cech con un Poder del Estado: el Judicial, y como tal, sujeto a revisión judicial, pues como se ha visto se trata de materia reglada por el derecho administrativo, y ha emanado de la máxima autoridad dentro de la jerarquía administrativa cumpliendo el procedimiento que en ejercicio de atribuciones constitucionales ha dispuesto mediante Acuerdo N° 20/86.------------------------------------------ Por lo tanto, en virtud de los argumentos desarrollados, y a tenor de que el Tribunal Superior de Justicia, en su actual composición, se ha pronunciado en sentido favorable respecto del control judicial de los actos administrativos sancionatorios emitidos por el Poder Judicial en orden a las atribuciones de Superintendencia, mediante el ejercicio de la acción contencioso-administrativa ante las Cámaras competentes (art. 1 C.M.C.A. - Ley 7182), corresponde dejar sin efecto el Acuerdo N° 10 del Alto Cuerpo, de fecha diecisiete de marzo de mil novecientos noventa y cinco.------------------------ En definitiva, atento a que en la demanda de autos se impugnan "actos de naturaleza administrativa" del Poder Judicial, que se ha agotado la vía administrativa, conforme surge del Acuerdo Número 43/95, el cual resulta suficiente para vulnerar un derecho subjetivo emanado de la relación laboral de la Sra. Vilma Edith Cech con el Poder Judicial, y por lo tanto, revisable en esta sede, debemos concluir que la presente causa integra la competencia de la Cámara Contencioso-administrativa de Primera Nominación, a cuyo Tribunal deberán remitirse los presentes a los fines de su tramitación y resolución (Arts. 178 de la Constitución de la Provincia y 1°, 4°, 6°, 8° y 10° de la Ley 7.182).------

A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA LA SEÑORA VOCAL DOCTORA MARIA ESTHER CAFURE DE BATTISTELLI, DIJO:------------------

Adhiero al voto del Señor Vocal Doctor Hugo Alfredo Lafranconi, que a mi juicio ha expresado los fundamentos necesarios para resolver en forma correcta la presente cuestión. Por ello, voto en igual sentido.-----------------

A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR ADAN LUIS FERRER, DIJO:-----------------------------------------

Considero que las razones dadas por el Señor Vocal Doctor Hugo Alfredo Lafranconi deciden correctamente la primera cuestión planteada, y para evitar inútiles repeticiones, compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual forma.---------------------------------------

A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA LA SEÑORA VOCAL DOCTORA AIDA LUCIA TERESA TARDITTI, DIJO:--------------------------

Adhiero al voto del Señor Vocal Doctor Hugo Alfredo Lafranconi, que a mi juicio ha expresado los fundamentos necesarios para resolver en forma correcta la presente cuestión. Por ello, voto en igual sentido.-----------------

A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR ARMANDO SEGUNDO ANDRUET (H), DIJO:-------------------------

Considero que las razones dadas por el Señor Vocal de primer voto deciden correctamente la primera cuestión planteada, y para evitar inútiles repeticiones, compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual forma.-----------------------------------------------------

A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR ABRAHAM RICARDO GRIFFI, DIJO:------------------------------

Considero que las razones dadas por el Señor Vocal de primer voto deciden correctamente la primera cuestión planteada, y para evitar inútiles repeticiones, compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual forma.-----------------------------------------------------

A LA PRIMERA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR ILDEFONSO MANSO, DIJO:------------------------------------- 1.- Adhiero a la decisión.---------------------------- 2.- Formulo, no obstante, la siguiente observación en torno de la "precisión" expresada en el Primer Voto, parágrafo "III".-" (último párrafo), de la Primera Cuestión.-------------------------------------------------- 3.- No es disenso, habida cuenta de que esa conclusión no refiere a un hecho real y en términos generales la reflexión resulta plenamente válida tal como ha sido formulada por el Señor Vocal disertante. Me limito a aclarar que, según constancias de los obrados bajo examen, el Tribunal Inferior no había planteado "...en estricto derecho un conflicto de jurisdicción al Máximo Organo judicial de la Provincia,...". Al contrario, el Alto Cuerpo declaró y reclamó su propia jurisdicción en la causa que tramitaba ante aquél, "... dado que la materia de los mismos es de exclusiva y excluyente competencia de este Tribunal..." (Acuerdo N° 10, 17.III.95: "SE RESUELVE: 1)", fs. 22/26).------------------------------------------------ 4.- En tal territorio, surge meridianamente que la Cámara foral se ajustó estrictamente a "... alegar razones de mérito" por entender que ese determinado asunto corresponde a su jurisdicción, estimando que la resolución definitiva de la cuestión introducida cabía al Tribunal Superior de Justicia y, consecuentemente, dispuso la elevación de los actuados, a sus efectos (A.I. N° 231, 23.XI.95, "SE RESUELVE: 1)...2)...3)...", fs. 65/78 vta.).-
5.- Así lo había visto antes el Señor Fiscal de Cámara, cuyo enjundioso criterio fue íntegramente asumido "ad pedem litterae" por la interviniente (Dictamen N° 103, fs.36/44 vta., espec. apart. "52").------------------------ 6.- Con la precedente salvedad sobre ese tema puntual, voto afirmativamente la primera cuestión.------------------ Así voto.---------------------------------------------A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR HUGO ALFREDO LAFRANCONI, DIJO:---------------------------------- Corresponde: 1.- Establecer que la presente causa integra la competencia de la Cámara Contencioso-administrativa de Primera Nominación, de conformidad a lo prescripto por el art. 178 de la Constitución de la Provincia, y 1°, 4°, 6°, 8° y 10° de la Ley 7.182. 2.- Dejar sin efecto el Acuerdo N° 10, emitido por el Tribunal Superior de Justicia, con fecha diecisiete de Marzo de mil novecientos noventa y cinco. 3.- Remitir las presentes actuaciones al Inferior a los fines de su tramitación y resolución.------------------------------------------------

A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA LA SEÑORA VOCAL DOCTORA MARIA ESTHER CAFURE DE BATTISTELLI, DIJO:------------------

Adhiero al voto del Señor Vocal Doctor Hugo Alfredo Lafranconi, que a mi juicio ha expresado los fundamentos necesarios para resolver en forma correcta la presente cuestión. Por ello, voto en igual sentido.-----------------

A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR ADAN LUIS FERRER, DIJO:-----------------------------------------

Considero que las razones dadas por el Señor Vocal Doctor Hugo Alfredo Lafranconi deciden correctamente la segunda cuestión planteada, y para evitar inútiles repeticiones, compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual forma.---------------------------------------

A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA LA SEÑORA VOCAL DOCTORA AIDA LUCIA TERESA TARDITTI, DIJO:--------------------------

Adhiero al voto del Señor Vocal Doctor Hugo Alfredo Lafranconi, que a mi juicio ha expresado los fundamentos necesarios para resolver en forma correcta la presente cuestión. Por ello, voto en igual sentido.-----------------

A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR ARMANDO SEGUNDO ANDRUET (H), DIJO:-------------------------

Considero que las razones dadas por el Señor Vocal de primer voto deciden correctamente la segunda cuestión planteada, y para evitar inútiles repeticiones, compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual forma.-----------------------------------------------------

A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR ABRAHAM RICARDO GRIFFI, DIJO:------------------------------

Adhiero al voto del Señor Vocal Doctor Hugo Alfredo Lafranconi, que a mi juicio ha expresado los fundamentos necesarios para resolver en forma correcta la presente cuestión. Por ello, voto en igual sentido.-----------------

A LA SEGUNDA CUESTION PLANTEADA EL SEÑOR VOCAL DOCTOR ILDEFONSO MANSO, DIJO:-------------------------------------

Considero que las razones dadas por el Señor Vocal de primer voto deciden correctamente la segunda cuestión planteada, y para evitar inútiles repeticiones, compartiendo sus fundamentos y conclusiones, voto en igual forma.-----------------------------------------------------

Por ello, normas legales citadas y oído el Señor Fiscal General de la Provincia (Dictamen C.A. N° 67 - fs. 82/84 vta.), el Excmo. Tribunal Superior de Justicia, previo acuerdo:---------------------------------

RESUELVE:--------------------------------------------------
1.- Establecer que la presente causa integra la competencia de la Cámara Contencioso-administrativa de Primera Nominación, de conformidad a lo prescripto por el art. 178 de la Constitución de la Provincia, y 1°, 4°, 6°, 8° y 10° de la Ley 7.182.----------------------------------
2.- Dejar sin efecto el Acuerdo N° 10, emitido por el Tribunal Superior de Justicia, con fecha diecisiete de Marzo de mil novecientos noventa y cinco.------------------ 3.- Remitir las presentes actuaciones al Inferior a los fines de su tramitación y resolución.------------------
Protocolícese, hágase saber y dése copia.-------------

VOCALES: DRES. CAFURE DE BATISTELLI – LAFRANCONI - FERRER

TARDITTI – MANSO - ANDRUET (H) - GRIFFI

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