Poder de Policía

Capítulo del Tratado de Derecho Administrativo del Dr. Agustín Gordillo que trata sobre el "Poder de policía". (Capítulo V, Tomo II).

http://www.gordillo.com/Pdf/2-8/Capitulos/V.pdf

Empleo público: los contratos a plazo determinado y sus reiteradas prórrogas

Corte Suprema de Justicia de la Nación, caso "RAMOS, José Luis c/ Estado Nacional (Ministerio de Defensa - A.R.A) s/ indemnización por despido", Sentencia del 6 de abril de 2010.

Nota: el fallo viene a confirmar la doctrina según la cual, ante la interrupción unilateral de la relación por parte de la Administración, luego de haber renovado contratos a plazo al agente durante años (que encubren una relación de dependencia con carácter permanente), el afectado sólo podrá demandar una justa indemnización. No podrá dicho agente pretender su reincorporación, pues la sucesiva renovación del contrato a plazo no trastoca la naturaleza precaria que la relación tuvo desde su comienzo. La estabilidad sólo se adquiere mediante el acto jurídico que así lo reconoce según el régimen legal de la función pública.

Síntesis del fallo:

Corresponde revocar la sentencia que rechazó la demanda interpuesta por el actor contra el Estado Nacional-Ministerio de Defensa- a fin de que se le abone la indemnización prevista por el art. 245 de la ley de contrato de trabajo, salarios caídos y preaviso, en razón de que la Armada Argentina rescindió el contrato de locación de servicios celebrado bajo el régimen del decreto 4381/73, con fundamento en las restricciones presupuestarias impuestas por la ley 24.938, pues el comportamiento del Estado que le renovó el contrato durante veintiún años, tuvo aptitud para generar en aquél una legítima expectativa de permanencia laboral que merece la protección que el artículo 14 bis de la Constitución Nacional otorga al trabajador contra el despido arbitrario, siendo procedente el reclamo indemnizatorio.

Si el actor ingresó como técnico para desempeñarse en la Armada Argentina y su relación fue encuadrada en el Régimen para el Personal de investigación y Desarrollo de las Fuerzas Armadas, aprobado por decreto 4381/73- que si bien autoriza a contratar personal sin que ello genere derecho a indemnización por rescisión, limita la posibilidad de renovación de dichos contratos a un máximo de cinco años ( art.iculos 26 del decreto y 17, inciso a, de la reglamentación), al renovarle dicho contrato durante veintiún años, la demandada violó el plazo máximo previsto en dicha norma y utilizó figuras jurídicas autorizadas legalmente para casos excepcionales, con una evidente desviación de poder que tuvo por objetivo encubrir una designación permanente bajo la apariencia de un contrato por tiempo determinado.

Si durante veitinún años se prorrogó el contrato de locación de servicios que vinculaba al actor con el Estado Nacional, ingresando como técnico y encuadrándose su relación en el Régimen para el Personal de investigación y Desarrollo de las Fuerzas Armadas, aprobado por decreto 4381/73- que si bien autoriza a contratar personal sin que ello genere derecho a indemnización por rescisión, limita la posibilidad de renovación de dichos contratos a un máximo de cinco años-, y luego fue rescindido, aquél no tiene derecho a ser reicorporado en el cargo- lo que vulnerarría el régimen legal de la función pública, y el principio constitucional que prevé que corresponde al Congreso autorizar anualmente el presupuesto general de gastos de la Administración Pública Nacional, y que toda erogación que se aparte de estos límites resulta ilegítima-, debiéndo repararse los perjuicios sufridos para lo cual la aplicación de la indemnización prevista por el artículo 11 de la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional ( 25.164), resulta una medida equitativa.

Si bien la Constitución Nacional no impide al Estado celebrar los contratos de empleo ante circunstancias - necesidades- transitorias o eventuales que no puedan verse superadas o satisfechas por el personal de planta permanente, siempre y cuando los requisitos y condiciones a las que sean sometidos resulten, por su objetividad y razonabilidad, una excepción admisible a las reglas del artículo 14 bis, resultan inválidas las cláusulas contractuales y eventuales disposiciones legales que las sustenten que nieguen la configuración de una relación de empleo, cuando sus términos muestren la presencia de los elementos constitutivos de dicha relación, más allá del contenido y alcances de los derechos, deberes y obligaciones que de ello deban seguirse (Voto de los Dres. Carlos E. Fayt, Juan Carlos Maqueda y E.Raúl Zaffaroni).

Si durante veitinún años se prorrogó el contrato de locación de servicios que vinculaba al actor con el Estado Nacional, ingresando como técnico y encuadrándose su relación en el Régimen para el Personal de investigación y Desarrollo de las Fuerzas Armadas, aprobado por decreto 4381/73- que limita la posibilidad de renovación de dichos contratos a un máximo de cinco años-, y luego fue rescindido, aquél debe ser resarcido, a cuyo fin resulta una solución razonable y equitativa el régimen indemnizatorio previsto en la Ley Marco de Regulación de Empleo público Nacional- 25.164-art. 11, párrafo 5º, que prevé una indemnización de un mes de sueldo por cada año de servicio o fracción mayor de tres meses, tomando como base la mejor remuneración mensual, normal y habitual percibida durante el último año o durante el tiempo de prestación de servicios si éste fuera menor, debiendo adicionársele - dado el carácter intempestivo de la ruptura contractual-, una suma equivalente a la que se seguiría del período previsto en el párrafo tercero de dicha norma ("antigüedad") (Voto de los Dres. Carlos S. Fayt, Juan Carlos Maqueda y E. Raúl Zaffaroni).

Actos administrativos regulares e irregulares: cuándo cede la presunción de legitimidad del acto.

Corte Suprema de Justicia de la Nación: "Pustelnik, Carlos Arnoldo y otros" (1975) T. 293, P. 133

ACTOS ADMINISTRATIVOS
El acto administrativo que incurre manifiestamente en un grave error de derecho que supera lo meramente opinable en materia de interpretación de la ley, no ostenta apariencia de validez o legitimidad y debe calificarse como acto inválido por la gravedad y evidencia del vicio que contiene. En cambio, el acto administrativo regular, aun cuando traiga aparejado vicios de ilegitimidad, ostenta cierto grado de legalidad que lo hace estable y produce presunción de legitimidad; la Administración no puede revocarlo por sí y ante sí, sino que debe demandar judicialmente al efecto o revocar el acto por razones de mérito, oportunidad o conveniencia.

ACTOS ADMINISTRATIVOS
Si la autorización para edificar que había acordado el Secretario de Obras Públicas de la Municipalidad de Buenos Aires tenía una causa de invalidez que no era manifiesta, como lo prueban las discrepancias técnicas acumuladas en el proceso y no se dictó con grosero error de derecho que superara lo meramente opinable en materia jurídica urbanística, no es posible desconocer los derechos que pudieran ejercerse a raíz de dicho acto administrativo, que tenía presunción de legítimo y regular hasta tanto la invalidez fuera judicialmente declarada. Por ello, su revocación por el Intendente Municipal sólo puede juzgarse que se dispuso por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, quedando así abierta a los afectados la acción para obtener la indemnización por el daño que acrediten habérseles ocasionado.

ACTOS ADMINISTRATIVOS
Corresponde declarar que la revocatoria por el Intendente Municipal de la Ciudad de Buenos Aires de una resolución del Secretario de Obras Públicas, por la cual quedó sin efecto la autorización que se había acordado para construir un edificio torre, fue adoptada por razones de oportunidad, mérito o conveniencia y no por causa de ilegitimidad o irregularidad, como lo estableció el fallo recurrido, que debe revocarse en cuanto formula dicha declaración.

NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
La invalidez manifiesta de los actos cuya ilegitimidad o irregularidad aparece patente en los mismos sin que sea necesario investigar vicio oculto alguno, constituye un concepto general del orden jurídico, que sólo requiere una declaración judicial o administrativa a su respecto, a diferencia de la invalidez oculta, que requiere el enjuiciamiento previo para que se torne visible

NULIDAD DE ACTOS ADMINISTRATIVOS
La invalidez de los actos de derecho público debe enjuiciarse conforme a las normas de la materia iuspublicista sin que a ello se oponga la aplicación de las reglas del Código Civil, en cuanto éstas guarden congruencia con la naturaleza, fines y garantías de aquellos actos.

Situaciones jurídicas subjetivas

Cuadro comparativo de las distintas situaciones jurídicas subjetivas.

Bajar el cuadro.

Derechos de incidencia colectiva

Incorporamos un link del capítulo del Tratado de Derecho Administrativo del Dr. Agustín Gordillo (capítulo II, Tomo 2) que versa sobre los derechos de incidencia colectiva.

http://www.gordillo.com/Pdf/2-8/Capitulos/II.pdf

Actividad reglamentaria de la administración

Capítulo del Tratado de Derecho Administrativo del Dr. Agustín Gordillo que trata, dentro las fuentes nacionales de derecho administrativo, sobre la actividad reglamentaria de la administración:

http://www.gordillo.com/Pdf/1-8/1-8VII.pdf

En la página 32 se puede encontrar una referencia al fallo de la CSJN en el caso "Delfino".

Reglamentos delegados: prohibición de la "delegación propia"

CORTE SUPREMA DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (Fallos: T. 148, P. 430).

“A. M. DELFINO Y CÍA. APELANDO UNA MULTA IMPUESTA POR PREFECTURA MARÍTIMA”

Buenos Aires, junio 20 de 1927.
Autos y vistos:
Y considerando en cuanto al fondo de la cuestión:
Que la Prefectura General de Puertos impuso a los agentes del vapor alemán ‘Bayen’ una multa de cincuenta pesos por haber violado el art. 43 del Reglamento del Puerto de la Capital de fecha 31/07/08, en consonancia con lo establecido por el art. 117.
Que los arts. 43 y 117 del susodicho reglamento se hallan concebidos en los términos siguientes: ‘Es prohibido a los buques arrojar al agua o a tierra en el interior del puerto objeto alguno, sea cual fuere su especie, peso, dimensiones o calidad’, dice el art. 43 y el 117 castiga con una multa de cincuenta pesos la infracción a la prohibición contenida en el primero.
Que el apelante ha sostenido que los arts. 43 y 117 del decreto aludido son inconstitucionales y constituyen una delegación de facultades legislativas, porque el Poder Ejecutivo carece de atribuciones para crear sanciones penales de un presunto poder de policía que la Constitución ha puesto exclusivamente en manos del Poder Legislativo, y que el primero no ha podido atribuirse sin violar el art. 18 de la misma y los incs. 11, 12 y 28 del art. 67 y 2 del art. 86 de la Carta Fundamental.
Que, la ley 3.445 sancionada el 20/10/1896, ha puesto la policía de los mares, ríos, canales y puertos sometidos a la jurisdicción nacional a cargo exclusivo de la Prefectura General de Puertos y de las subprefecturas y ayudantías que se creen, estableciendo en el art. 3 que mientras no sea sancionado el Código de Policía Fluvial y Marítima, serán atribuciones y deberes de aquéllas:’vigilar el cumplimiento de las disposiciones de las autoridades sanitarias; cuidar de la limpieza de los puertos donde no existan dichas autoridades y remover los obstáculos accidentales que entorpezcan la navegación y juzgar las faltas o contravenciones a las ordenanzas policiales cuando la pena no exceda de un mes de arresto o de cien pesos de multa, debiendo proceder de acuerdo con lo dispuesto en el título II, libro IV del Código de Proc. Criminales, resolución que será apelable para ante el juez de sección inmediato’. Inc.6º, art. 3º.
Que, ciertamente, el Congreso no puede delegar en el Poder Ejecutivo o en otro departamento de la administración, ninguna de las atribuciones o poderes que le han sido expresa o implícitamente conferidos. Es ése un principio uniformalmente admitido como esencial para el mantenimiento e integridad del sistema de gobierno adoptado por la Constitución y proclamado enfáticamente por ésta en el art. 29. Willoughby, p.1317; Cooley, 7ºed.,p.163.
Que, ello no obstante, ni la ley 3.445, en la parte objetada, ni los arts. 43 y 117 del Reglamento, son incompatibles con el mencionado principio. Desde luego, no existe propiamente delegación sino cuando una autoridad investida de un poder determinado hace pasar el ejercicio de ese poder a otra autoridad o persona descargándolo sobre ella. No puede decirse que en el caso de autos el Congreso por medio de la ley 3.445 haya puesto en manos del Poder Ejecutivo todos o algunos de los poderes legislativos que la Carta Fundamental le atribuye en los incs. 11 y 12 del art. 67. Existe una distinción fundamental entre la delegación del poder para hacer la ley y la de conferir cierta autoridad al Poder Ejecutivo o a un cuerpo administrativo a fin de reglar los pormenores y detalles necesarios para la ejecución de aquélla. Lo primero no puede hacerse, lo segundo es admitido aun en aquellos países en que, como los Estados Unidos de América, el poder reglamentario del Poder Ejecutivo se halla fuera de la letra de la Constitución.
No ha sido definitivamente trazada, dice Marshall, la línea que separa los importantes asuntos que deben ser regulados por la Legislatura misma de aquéllos de menor interés acerca de los cuales una provisión general puede ser hecha, dando facultad o poder a los que deben cumplirlos bajo tal general provisión para encontrar los detalles. La diferencia entre los departamentos es ciertamente la de que la Legislatura hace la ley, el Ejecutivo la ejecuta y el Poder Judicial la interpreta, pero quien hace la ley puede someter algo a la discreción de los otros departamentos y el límite preciso de este poder en materia de la delicada investigación, 10, Weaton 1, 43.
Que la doctrina contenida en estas palabras del gran juez americano es particularmente exacta dentro de los principios consagrados sobre la materia por la Constitución Argentina. Esta, en efecto, confiere el poder de reglamentación, tanto al Congreso como al Poder Ejecutivo. Al primero se lo atribuye de dos modos distintos:
- a) en relación a objetos ciertos y determinados, reglamentar un Banco Nacional (art. 67, inc. 5), reglamentar el comercio marítimo (art. 67, inc. 12), establecer reglamentos para las presas (inc. 22), formar reglamentos y ordenanzas para el gobierno de los ejércitos (inc. 23);
- b) se lo concede de un modo general e indeterminado ‘para hacer todos los reglamentos que sean convenientes para poner en ejercicio los poderes antecedentes’ (art. 67, inc. 28).
A su turno el inc. 2 del art. 86, autoriza al Poder Ejecutivo para expedir las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación, cuidando de no alterar su espíritu con excepciones reglamentarias.
Que esta facultad o poder de reglamentación conferido al Poder Ejecutivo por el inc. 2 del art. 86 de la Constitución en presencia de una ley y la reconocida al Poder Legislativo en el art. 67, son de idéntica naturaleza en el sentido de que ambos pueden comprender y se refieren a disposiciones de un orden semejante o igual, aunque el contenido y la extensión no reconozcan limitación alguna cuando el poder se ejercita por el Congreso.
Que si el poder de reglamentación, sea que lo ejercite el Poder Ejecutivo o el Poder Legislativo, designa una determinada facultad específica comprensiva de todas aquellas modalidades de interés secundario o de detalle indispensable para la mejor ejecución de la voluntad legislativa, y si tal poder pertenece tanto al Congreso como al Poder Ejecutivo por disposición expresa de la Carta Fundamental, es evidente, que es una mera circunstancia de hecho, lo que define en cada caso concreto la extensión del poder reglamentario del Poder Ejecutivo, ya que es incontestable que cuando el Congreso ha agotado la reglamentación en mira de la más perfecta ejecución de la ley, el Poder Ejecutivo no tendría materia o sustancia sobre la cual hacer efectiva la que al mismo título le corresponde. El raciocinio es también verdadero cuando, como en el caso sub iudice, el Poder Legislativo lejos de apurar la reglamentación se ha limitado a señalar de un modo general la voluntad legislativa.
Que las observaciones precedentes autorizan a formular la conclusión de que cuando el Poder Ejecutivo es llamado a ejercitar sus poderes reglamentarios en presencia de una ley que ha menester de ellos, lo hace no en virtud de una delegación de atribuciones legislativas, sino a título de una facultad propia consagrada por el art. 86, inc. 2, de la Constitución, y cuya mayor o menor extensión queda determinada por el uso que de la misma facultad haya hecho el Poder Legislativo. Habría una especie de autorización legal implícita dejada a la discreción del Poder Ejecutivo sin más limitación que la de no alterar el contenido de la sanción legislativa con excepciones reglamentarias, pues, como es obvio, el Poder Ejecutivo no podría ir más allá de donde llega la intención de aquélla ni crear la ley, ni modificarla.
Que la Corte Suprema de los Estados Unidos, interpretando preceptos mucho más restringidos que los nuestros, pues aquella Constitución no atribuye expresamente al Poder Ejecutivo facultades reglamentarias, ha podido decir con todo acierto: ’negar al Congreso el derecho de delegar el poder para determinar algún hecho o estado de cosas de las cuales depende la fuerza de sus sanciones, sería para la máquina del gobierno y producir confusión sino parálisis en el campo de las necesidades públicas’, 204 US, p. 364.
Que atentos los términos en que se encuentra concebido el art. 3 de la del 3.445, no es posible desconocer que el Congreso ha legislado la materia relativa al buen mantenimiento de las condiciones sanitarias del puerto de la Capital, a su limpieza y cuidado y al orden de la navegación.
Que para cumplir la voluntad legislativa expresada en esa ley sólo de un modo general el Poder Ejecutivo se hallaba constitucionalmente facultado para dictar ordenanzas y reglamentos especificando y definiendo las circunstancias particulares o los hechos o conjuntos de hechos, mediante los cuales se hacían fectivos los poderes de policía conferidos y cuyo detalle aquélla no había reglado, normas y reglamentos tan obligatorios para los habitantes como si sus disposiciones se encontraran insertas en la propia ley, siempre que ellas se mantuvieran dentro de las limitaciones señaladas por el inc. 2 del art. 86.
Que el hecho previsto y prohibido por el art. 43 del Reglamento del Poder Ejecutivo de fecha 31/07/08 reviste el carácter de una contravención de policía comprendido dentro de los fines generales de la ley 3.445 y del precepto particular del inc. 7 del art. 3 de la misma. Constituye por su contenido el ejercicio legítimo de la facultad de reglamentar atribuida al Poder Ejecutivo por el art. 86, inc. 2, de la Constitución.
Que la cuestión de saber si el Poder Ejecutivo tiene facultades para crear por medio de su poder reglamentario sanciones punitorias constituidas por el arresto o la multa, no existe en la hipótesis, desde que la propia ley 2.445 en su art. 3, inc. 6, ha atribuido expresamente a aquél el derecho de aplicar multas dentro del máximum que la misma señala y la impuesta en el caso al recurrente manifiestamente se halla dentro de lo autorizado por aquélla.
Que la garantía consagrada por el art. 18 de la Constitución en cuanto por ella se exige para la validez de una sanción de carácter penal la existencia de una ley anterior que prevea y castigue el caso traído a la decisión judicial, ha sido observada en el caso. Demostrado como queda, en efecto, la legalidad de los arts. 43 y 117 del Reglamento dictado por el Poder Ejecutivo el 31/07/08, en consecuencia de la ley 3.445, es evidente que la prohibición y la pena contenida en ellos era tan obligatoria para los habitantes como la ley misma, siendo además de observar que la infracción fue cometida después de encontrarse en vigor el susodicho reglamento.
En mérito de estas consideraciones, se confirma la sentencia pronunciada por el señor juez federal en la parte que ha podido ser materia del recurso.
Notifíquese y devuélvanse, reponiéndose el papel en el juzgado de origen.
A. BERMEJO
ROBERTO REPETTO
M. LAURENCENA.

Función "jurisdiccional" de la Administración

Fernández Arias, Elena y otros c. Poggio, José (Suc)
19/09/1960
Corte Suprema de Justicia de la Nación
Texto Completo: Opinión del Procurador General de la Nación
Hay en autos cuestión federal bastante como para proceder a su examen en la instancia de excepción.
A tal efecto, pues, correspondería hacer lugar a la presente queja. - Julio 15 de 1960. - Ramón, Lascano.
Considerando:
1° - Que contra la sentencia apelada, dictada por la sala A. de la Cámara Central Paritaria de Conciliación y Arbitraje Obligatorio, confirmatoria de la resolución de la Cámara Regional de Trenque Lauquen, que ordenaba a la parte demandada "entregar el predio cuestionado", se dedujo recurso extraordinario, el que ha sido denegado, con motivo de lo cual fue interpuesta la presente queja.
2° - Que los principales agravios expuestos por el recurrente, como fundamento de la apelación extraordinaria que intenta, son los que siguen: a) las leyes 13.246, 13.897 y 14.451 (Adla, VIII, 85; X-A, 1 y XVIII-A, 65) infringen lo perpetuado por el art. 95 de la Constitución Nacional, toda vez que confieren facultades jurisdiccionales a las referidas Cámaras Paritarias, las que no integran el Poder Judicial de la Nación, puesto que forman parte del Poder administrador, "con dependencia del ministro del ramo y, por ende, del Presidente de la República"; b) esas leyes, asimismo, son violatorias del art. 67, inc. 11 de la Constitución Nacional, dado que "establecen tribunales con jurisdicción nacional en materia que es privativa de las autoridades judiciales de las provincias"; c) sostiénese, también, que media agravio a !os arts. 16 y 18 de la Ley Fundamental, y que el fallo impugnado es arbitrario por haber omitido considerar argumentos esenciales que la demandada expuso respecto de la prueba acumulada en autos y de los honorarios "fijados en abierta contradicción con el arancel".
3° - Que, en atención a la naturaleza de las cuestiones planteadas y a lo establecido por el art., 14 de la ley 48, el recurso extraordinario es procedente y ha sido mal denegado.
Por ello, habiendo dictaminado el procurador general se declara procedente el recurso extraordinario interpuesto.
Y considerando en cuanto al fondo del asunto, por no ser necesaria más sustanciación.
4° - Que, en razón de su seriedad e importancia, el primero de los agravios citados, referido al carácter y a las funciones de las cámaras paritarias previstas en la ley 13.246, requiere detenido examen, cualquiera sea la conclusión que corresponda adoptar, habida cuenta de que, efectivamente, esta Corte Suprema tiene reiteradamente resuelto que las mencionadas cámaras son órganos administrativos que ejercen atribuciones de tipo jurisdiccional (Fallos, t. 233, p. 83 y los allí citados [Rev. LA LEY, t. 82, p. 56, fallo 38.642]).
5° - Que, como punto de partida, es preciso advertir que el reconocimiento de facultades jurisdiccionales a órganos administrativos es uno de los aspectos que, en mayor grado, atribuyen fisonomía relativamente nueva al principio atinente a la división de poderes. Esta típica modalidad del derecho público actual, desde luego, no ha surgido como consecuencia de especulaciones de orden teórico. Tampoco expresa ni encubre una determinada concepción del Estado. Muy por el contrario, constituye uno de los modos universales de responder, pragmáticamente, al premioso reclamo de los hechos que componen la realidad de este tiempo, mucho más vasta y compleja que la que pudieron imaginar los constituyentes del siglo pasado, y se asienta en la idea de que una administración ágil, eficaz y dotada de competencia amplia es instrumento apto para resguardar, en determinados aspectos, fundamentales intereses colectivos de contenido económico y social (v. Fallos, t. 199, ps. 483, 524 y 536 [Rev. LA LEY, t. 36, p. 703, fallo 18.217]), los que de otra manera sólo podrían ser tardía o insuficientemente satisfechos (Landis. James M., "The Administrative Process", ed. 1950, ps. 1, 6 y siguientes).
6° - Que así acontece, incluso, en países como Gran Bretaña y los Estados Unidos, cuya organización política, a semejanza de la existente en la Argentina, confía el ejercicio de la función jurisdiccional a magistrados específicamente encargados de desempeñarla, los que son, además, diferenciados e independientes.
7° - Que en el primero de los países mencionados es dado comprobar la existencia de una verdadera "plétora de tribunales administrativos" que conocen - entre otros asuntos - en cuestiones sobre tarifas e impuestos, regulación de cargas ferroviarias, beneficios de seguridad social, pensiones de guerra, indemnizaciones por pérdida de derechos reales derivada de actos administrativos, excepciones al servicio militar, etc. (A. L. de Smith, "Judicial review of administrative action", ed. 1960, p. 4).
8° - Que esta descripción, "mutatis mutandi", es también válida para los Estados Unidos, donde la proliferación de organismos administrativos con potestades "cuasi judiciales" representa "uno de los mas dramáticos desenvolvimientos legales de los últimos 50 años", según lo puso de relieve el juez Jackson, en el caso "Wong Yang Sung. v. McGrath", al fundar la opinión de la mayoría del tribunal (Suprema Corte de los Estados Unidos, 339 US 33, 36).
9° - Que también los tribunales argentinos, desde antiguo, han declarado la validez de disposiciones equivalentes que rigieron o rigen en el orden nacional. Así, esta Corte, en numerosos fallos, resolvió que es compatible con la Ley Fundamental la creación de órganos, procedimientos y jurisdicciones especiales - de índole administrativa - destinados a hacer más efectiva y expedita la tutela de los intereses públicos, habida cuenta de la creciente complejidad de las funciones asignadas a la Administración (Fallos, t. 193, p. 408; t. 240, p. 235; t. 244, p. 548; t. 245, p. 351, entre otros [Rev. La Ley, t. 27, p. 868, fallo 14.131; t. 96, p. 98, fallo 43.992 y Rev. La Ley, t. 99, p. 292, fallo 45.024]).
10. - Que esa doctrina, tendiente a adecuar el principio de la división de poderes a las necesidades vitales de la Argentina contemporánea y a delinear - en el aspecto que aquí interesa - el ámbito razonable del art. 95 de la Constitución Nacional, se apoya, implícitamente, en la idea de que ésta, lejos de significar un conjunto de dogmas rígidas, susceptibles de convertirse en obstáculos opuestos a las transformaciones sociales, es una creación viva, impregnada de realidad argentina y capaz de regular
previsoramente los intereses de la comunidad en las progresivas etapas de su desarrollo (doctrina de Fallos, t. 178, ps. 9 y 23 [Rev. La Ley, t. 6, p. 988, fallo 2643]).
11. - Que muchísimas sentencias del tribunal acogen y desenvuelven la concepción antedicha, proyectándola hacia las más diversas esferas del derecho argentino, tales como, verbigracia, las siguientes: a) percepción y fiscalización de impuestos (Fallos, t. 129, p. 405; t. 198, p. 142 (Rev. LA LEY, t. 34, p. 451, fallo 17.022]); b) clasificación y aforo de mercaderías (Fallos, t. 156, p. 100); c) cuestiones litigiosas referentes a accidentes de trabajo (Fallos, t. 186, p. 337; t. 187, p. 79; t. 194, p. 317; t. 195, p. 50 [Rev. La Ley, t. 18, p. 287, fallo 9142; t. 19; p. 647, fallo 9913; t. 29, p. 35, fallo 14.606 y t. 29, p. 674, fallo 14.937]); d) aplicación de la ley 11.317 (Adla, 1920-1940, 191) por el Departamento Nac. del Trabajo (Fallos, t. 182, p. 157 [Rev. La Ley, t. 12, p. 694, fallo 6036]) ; e). procedimientos de apremio seguidos en sede administrativa (Fallos, t. 190, p. 63, t. 192, p. 308 [Rev. la Ley, t. 23, p. 232, fallo 11.768 y t. 26, p. 550, fallo 13.523]) ; f) decisiones sobre permisos en materia de derecho de reunión (Fallos, t. 156, p. 81; t. 190, p. 101 [Rev. La Ley, t. 23, p. 283, fallo 11.790]) ; g) régimen de faltas municipales (Fallos, t. 202; p. 524 [Rev. La Ley, t. 39, p. 914, fallo 19.549]) ; h) competencia del Tribunal Bancario de la ley 12.637 (Adla, 1920-1940, 870) (Fallos, t. 199, p. 401) ; i) facultades de la Comisión de Conciliación, creada por el decreto-ley 32.347/44 (Adla, V, 4) (Fallos, t. 207, p. 346 [Rev. La Ley, t. 46, p. 685, fallo 22.542]); j) atribuciones de las cajas jubilatorias y del Instituto Nac. de Previsión Social (Fallos, t. 244, p. 548); k) potestades jurisdiccionales de la autoridad aduanera (Fallos, t. 245, p. 351); l) sanciones administrativas aplicadas por cajas jubilatorias (Fallos, t. 143, p. 271); la Prefectura Gral. Marítima (Fallos, t. 148, p. 430); el Departamento Nac. del Trabajo (Fallos, t. 157, p. 386); la Aduana (Fallos, t. 176, p. 233); el Poder Ejecutivo nacional conforme a las leyes 11.226, 12.591 y 12.160 (Adla, 1920-1940, 112, 841 y 608) (Fallos, t. 171, p. 366; t. 201, p. 428; t. 207, p. 90; t. 205, p. 17 [Rev. La Ley, t. 40, p. 449, fallo 19.800; t. 45, p. 797, fallo 22.194 y t. 43, p. 202, fallo 21.024]) ; la Dirección Gral. de Ferrocarriles (Fallos, t. 167, p. 145) ; el jefe de Policía de la Capital Federal o el de la Policía Federal (Fallos, t. 175, p. 311 y los allí citados; t. 237, p. 636; t. 241, p. 99; t. 243, p. 500, etc. [Rev. La Ley, t. 88, p. 254, fallo 41.189 y t. 96, p. 27, fallo 43.952]) ; la Administración Gral. de Impuestos Internos (Fallos, t. 191, p. 514 [Rev, La Ley, t. 25, p. 346, fallo 12.933]) ; el Departamento del Trabajo de Santiago del Estero (Fallos, t. 198, p. 7 Santiago del Estero (Fallos, t. 198, p. 78 [Rev. La Ley, t. 33, p. 612, fallo 16.690]); el Consejo Deontológico de Rosario (Fallos, t. 188, p. 394), etcétera.
12. - Que, sin embargo, la referida doctrina, según la cual es válida la creación de órganos administrativos de la especie indicada, no supone, como es lógico, la posibilidad de un otorgamiento incondicional de atribuciones jurisdiccionales. Esto es lo que surge de los precedentes citados en el considerando anterior, los que ilustran en el sentido de que la actividad de tales órganos se encuentra sometida a limitaciones de jerarquía constitucional, que, desde luego, no es lícito transgredir. Porque va de suyo que regímenes del carácter del que en estos autos se impugna dejan de ser válidos cuando, confrontados con las normas básicas del ordenamiento juridico, de las que no deben ser sino consecuencia (art. 31, Constitución Nacional), resulta evidente que las infringen, en vez de acatarlas o a lo sumo adaptarlas respetando su esencia.
13. - Que entre esas limitaciones preestablecidas figura, ante todo la que obliga a que el pronunciamiento jurisdiccional emanado de órganos administrativos quede sujeto a control judicial suficiente, a fin de impedir que aquéllos ejerzan un poder
absolutamente discrecional, sustraído a, toda especie de revisión ulterior (Fallos, t. 244, p. 548).
14. - Que el alcance que ese control judicial necesita poseer para que sea legitimo tenerlo por verdaderamente suficiente, no depende "de reglas generales u omnicomprensivas, sino que ha de ser más o menos extenso y profundo según las modalidades de cada situación jurídica. En otras palabras: la medida del control judicial requerido deberá ser la que resulte de un conjunto de factores y circunstancias variables o contingentes, entre los que podría mencionarse, a título de ejemplo, la naturaleza del derecho individual invocado, la magnitud de los intereses públicos comprometidos, la complejidad de la organización administrativa creada para garantizarlos, la mayor o menor descentralización del tribunal administrativo, etc. (Fallos, t. 244, p. 548). Y todo ello, como es natural, obliga a examinar, en cada caso, los aspectos específicos que singularizan a la concreta materia litigiosa.
15. - Que, con arreglo a este criterio, se hace necesario destacar las particularidades que distinguen el presente juicio y lo condicionan. Trátase aquí, como se dijo al relacionar los antecedentes del sub lite, de la intervención jurisdiccional reconocida a tribunales administrativos - Cámaras Paritarias de Arrendamientos y Aparcerías Rurales - en una situación jurídica que supone litigio entre particulares atinente a sus derechos subjetivos privados (desalojo del arrendatario fundado en el art. 3°, incs. d] y g] de la ley 14.451). De donde se sigue que, en consecuencia, de esta peculiaridad del sub lite, la gran mayoría de los precedentes antes vistos no guardan con él relación sustancial alguna.
16. - Que, ello no obstante, también es exacto que la cuestión planteada dista de ser novedosa. La verdad es que esta Corte ha debido afrontar asuntos de índole semejante en anteriores ocasiones que le permitieron adelantar un expreso criterio de solución, según lo acreditan los fallos que versan sobre las facultades de: a) el Departamento del Trabajo de la Prov. de Buenos Aires, que intervenía en cuestiones relativas a accidentes del trabajo, de acuerdo con la ley local 4548 (Adla, XIV-B, 1515) (Fallos, t. 186, p. 337; t. 187, p. 79; t. 194, p. 317, t. 195, p. 50, etc.); b) el Tribunal Bancario a que se refiere la ley 12.637 (Fallos, t. 199, p. 401); c) el Departamento Nac. del Trabajo, al que se dio participación, como "tribunal de 1° instancia", en asuntos concernientes a la ley 11.317, incorporada a los códigos civil y penal (Fallos, t. 182, p. 157) ; d) la Comisión de Conciliación creada por el decreto- ley 32.347/44 (Fallos, t. 207, p. 346).
17. - Que en las decisiones citadas, y en otras similares, la Corte Suprema admitió la actuación de cuerpos administrativos con facultades jurisdiccionales, mas lo hizo luego de establecer, con particular énfasis, que la validez de los procedimientos hallábase supeditada al requisito de que las leyes pertinentes dejaran expedita la instancia judicial posterior. Así, se asignó valor esencial a la circunstancia de haberse previsto "oportunidad para que los jueces revisen el pronunciamiento administrativo" (Fallos, t. 187, p. 79), estimándose imprescindible el otorgamiento de "recurso o curso subsiguiente ante los jueces del Poder Judicial" (Fallos, t. 195, p. 50), en la inteligencia de que, a falta de él, el régimen dejara de ser congruente "con los derechos y garantías constitucionales" (Fallos, t. 207, p. 346). Y en la breve pero importante sentencia de Fallos, t. 199, p. 401, se encareció la necesidad de validar el recurso ante la justicia federal contra las resoluciones del Tribunal Bancario de la ley 12.637, por estimarse que un criterio distinto privaría a las partes "de la 2a instancia que es la
propiamente judicial y que obvia, por ello, el carácter administrativo del tribunal de 1( instancia" (consid. 3°).
18. - Que la misma orientación puede observarse en la doctrina jurisprudencial de los Estados Unidos. Sobre el punto, W. W. Willoughby, cuyas opiniones en la materia han sido especialmente valoradas por esta Corte (Fallos, t. 164, p. 344 y t. 187, p. 79), explica que, en su país, la atribución de facultades "cuasi judiciales" a organismos administrativos se ha considerado válida, fundamentalmente, respecto de "asuntos que atañen a derechos públicos". Y añade: "Sería indudablemente declarada inconstitucional una ley que pretendiera poner en manos administrativas la decisión final de controversia entre particulares", con posible exclusión de ciertos diferendos laborales ("The Constitution of the United States", ed. 1929, t. III, p. 1655). Esta aseveración, por otra parte, coincide con la que funda las soluciones prevalecientes en la jurisprudencia (Corpus Juris Secundum, ed. 1956, t. XVI, p. 868, notas 77 a 79. Véase también: "Administrative Procedure Act", de 1946, y A. y S. Tunc, "Le systeme constitutional des États-Unis d'Amérique", ed. 1954, ps. 478 y sigts.; Davis, Kenneth Culp, "Administrative Law Treatise", ed. 1958, t. IV).
19. - Que las conclusiones que de todo ello derivan son claras y, además, en nada se diferencian de las que surgen impuestas por la más elemental sensibilidad jurídico-política, de la que no es dado prescindir cuando al análisis recae sobre las bases mismas de la organización del Estado democrático. De conformidad con lo hasta aquí expuesto, pues, y a título de síntesis, cabe declarar que, en casos como el de autos, control judicial suficiente quiere decir: a) reconocimiento a los litigantes del derecho a interponer recurso ante los jueces ordinarios; b) negación a los tribunales administrativos de la potestad de dictar resoluciones fínales en cuanto a los hechos y al derecho controvertidos, con excepción de los supuestos en que, existiendo opción legal, los interesados hubiesen elegido la vía administrativa, privándose voluntariamente de la judicial (doctrina de Fallos, t. 205, p. 17; t. 245, p, 351). La mera facultad de deducir recurso extraordinario basado en inconstitucionalidad o arbitrariedad, no satisface las exigencias que en la especie han de tenerse por imperativas.
20. - Que una interpretación contraria no tendría cabida dentro del derecho argentino, en mérito a dos razones principales. Primeramente, porque el art. 18 de la Constitución Nacional incluye la garantía de que, mediando situaciones del carácter indicado, ha de reconocerse a los habitantes del país el derecho a concurrir ante un órgano judicial en procura de justicia (Fallos, t. 193, p. 135; t. 209, p. 28; t. 246, p. 87, consid. 9º Rev. LA Ley, t. 48, p. 264, fallo 23.298 y t. 98, p. 289, fallo 44.740]). Si este requerimiento no recibe satisfacción, esto es, si las disposiciones que gobiernan el caso impiden a las partes tener acceso a una instancia judicial propiamente dicha, como lo hacen las leyes que el recurrente tacha, de inválidas, existe agravio constitucional originado en privación de justicia. En efecto, ésta se configura toda vez que un particular, no obstante hallarse protegido por la indicada garantía del art. 18, queda sin juez a quien reclamar la tutela de su derecho, sea que ello ocurre con motivo de situaciones contradictorias como la contemplada en Fallos, t. 133, p. 135 (en igual sentido: Fallos, t, 178, p. 333; t. 179, p. 202; t. 234, p. 382; t. 237, p. 285, etc. [Rev. La Ley, t. 7, p. 823, fallo 3149; t. 8, p. 771, fallo 3716; t. 82, p. 682, fallo 38.967 y t. 87, p, 661, fallo 40.986]), o en virtud de la derogación de las normas que creaban los tribunales competentes para entender en la causa (Fallos, t. 234, p. 482), o bien - como acontece en la especie - a raíz de preceptos legales que lisa y llanamente excluyen la debida intervención judicial (doctrina de Fallos, t. 129, p. 405, consid. 2°, t. 184, p. 162,
consid. 3° [Rev. La Ley, t. 15, p. 460, fallo 7485] ; t. 205, p. 17, consid. 3°). Puede afirmarse, por tanto, que, aun cuando el art. 18 de la Constitución no requiere multiplicidad de instancias, según ha sido uniformemente resuelto, debe entenderse que sí impone una instancia judicial al menos, siempre que estén en juego derechos, relaciones e intereses como los que aquí se debaten, los que de ningún modo pueden ser totalmente sustraídos al conocimiento de los jueces ordinarios sin agravio constitucional reparable por la vía del art. 14 de la ley 48.
21. - Que la segunda razón invocable es igualmente decisiva. Ningún objetivo político, económico o social tenido en vista por el Poder Legislativo, cualquiera sea su mérito, alcanzaría a justificar la transgresión acreditada en la causa. Como se dijo al comienzo, el principio de la división de poderes puede y, sin duda, precisa ser adecuado a las necesidades de la vida contemporánea, en la medida en que lo toleren la generalidad y la sabiduría de las normas constitucionales, prescriptas para regir indefinidamente en el tiempo. Pero una cosa es la adecuación de él y otra la patente violación de su esencia. En cuanto implica que incurre en esta última, el total desposeimiento de atribuciones que, en perjuicio del Poder Judicial, consuman las normas impugnadas, no puede ser convalidado. Admitir su legitimidad importaría tanto como autorizar la supresión o cuando menos la omisión del aludido principio, sin cuya vigencia la forma republicana de gobierno queda sin base que la sustente y, en consecuencia, las funciones estatales resultan potencialmente desquiciadas con el consiguiente desamparo de las libertades humanas.
22. - Que, advertida de ello, esta Corte estima indispensable expresar cuáles son los términos estrictos entre los que deberá optarse, inexcusablemente: o las leyes de cuya aplicación se agravia la demandada son inconstitucionales, o se acepta que el Poder Legislativo - so color de proteger altos intereses públicos - puede vulnerar derechos como el de defensa, y convertir en su opuesto a las instituciones que los constituyentes decretaron y establecieron para la Nación Argentina. Ante semejante disyuntiva, la elección no ofrece dudas. Es falsa y tiene que ser desechada la idea de que la prosperidad general, buscada a través de los medios del art. 67, inc. 16, constituye un fin cuya realización autoriza a afectar los derechos humanos o la integridad del sistema institucional vigente. La verdad, ajustada a las normas y a la conciencia jurídica del país, el otra. Podría expresársela diciendo que el desarrollo y el progreso no son incompatibles con la cabal observancia de los arts. 1° y 28 de la Constitución, sino que, al contrario, deben integrarse con éstos, de modo tal que la expansión de las fuerzas materiales y el correlativo mejoramiento económico de la comunidad sean posibles sin desmedro de las libertades y con plena sujeción a las formas de gobierno dispuestas por la Ley Fundamental. Porque, para esas normas y esa conciencia, tan censurables son los regímenes políticos que niegan el bienestar a los hombres como los que pretenden edificarlo sobre el desprecio o el quebranto de las instituciones.
23. - Que, por las consideraciones que anteceden y con su alcance, esta Corte, en su actual integración y practicando un nuevo análisis del problema planteado, declara la invalidez de la organización vigente de las Cámaras Paritarias de Arrendamientos y Aparcerias Rurales.
24. - Que ello hace innecesario considerar en esta causa los demás agravios formulados por el apelante, en referencia al art. 67, inc. 11 de la Constitución Nacional y a la garantía de la igualdad ante la ley, así como a la arbitrariedad aducida.
En su mérito, habiendo dictaminado el procurador general, se revoca la sentencia apelada y se deja sin efecto lo actuado en la causa. Benjamin Villegas Basavilbaso.- Aristóbulo D. Aráoz de Lamadrid. - Julio Oyhanarte. - Ricardo Colombres. - En disidencia de fundamentos: Luis M. Boffi Boggero. - Pedro Aberastury.

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Bibliografía recomendada:

• Tratado de Derecho Administrativo; Gordillo, Agustín. (4 tomos, Ed. Fundación de Derecho Administrativo)
• Derecho Administrativo; Cassagne, Juan Carlos. (2 tomos, Ed. Abeledo-Perrot)
• Derecho Administrativo; Dromi, Roberto. (1 tomo, Ed. Ciudad Argentina)
• Manual de Derecho Administrativo; Farrando, Ismael; Martínez, Patricia y otros. (1 tomo, Ed. Depalma)
• Tratado de Derecho Administrativo; Marienhoff, Miguel S. (6 tomos, Ed. Abeledo-Perrot)
• Curso de Derecho Administrativo; García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás Ramón (2 tomos, Civitas Ediciones)
• Administración Pública, Actividad Reglada, Discrecional y Técnica; Sesin, Domingo Juan (1 tomo, Depalma)
• Derecho Administrativo 1; Ávalos, Eduardo; Buteler, Alfonso y Massimino, Leonardo (1 tomo, Alveroni)